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Pour une démocratie vraiment populaire

Bien encadré, le RIC saura pallier les lacunes de notre démocratie représentative

Pour une démocratie vraiment populaire
Acte X des gilets jaunes, Paris, 19 janvier 2019 ©Juliette Pavy/Hans Lucas/AFP

La crise politique profonde que nous traversons exige des solutions draconiennes. Dûment encadré, le référendum d’initiative citoyenne (RIC) saura pallier les lacunes de notre démocratie représentative en donnant ponctuellement l’initiative et la parole au peuple. 


Le mouvement des gilets jaunes a remis au goût du jour la démocratie directe inscrite depuis l’origine dans l’ADN de la Ve République. Il en propose une nouvelle modalité d’exercice sur « initiative citoyenne », considérée comme « dangereuse » par certains commentateurs, mais qu’il conviendrait cependant d’instaurer en France en s’inspirant du modèle italien.

La démocratie directe : une exigence constitutionnelle

L’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 proclame : « La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. » L’article 2 de la Constitution de 1958 affirme que le principe de la République est le « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple » tandis que son article 3 dispose que la « souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».

En application de ces principes, le recours au référendum est prévu, soit pour l’adoption de certaines lois concernant l’organisation des pouvoirs publics, la ratification de traités ou les réformes économiques, sociales ou environnementales (article 11), soit pour réviser la Constitution une fois que le projet a été adopté séparément par les deux chambres (article 89).

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Le texte de 1958 met ainsi l’accent sur la souveraineté populaire, mais en retient une conception plutôt « césariste », laissant l’initiative du référendum au président de la République, sur proposition soit du gouvernement soit du Parlement. Le général de Gaulle en a fait un usage régulier aux débuts de la Ve République, souvent qualifié de « plébiscitaire » puisqu’il annonçait à chaque fois qu’il quitterait le pouvoir en cas de victoire du « non », ce qu’il fit effectivement en 1969. Ses successeurs, moins démocrates et surtout moins courageux, ont espacé les consultations populaires. Nous n’en avons eu que cinq depuis 1969 : en 1972, pour l’entrée de la Grande-Bretagne dans la Communauté européenne, en 1988 pour l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie, en 1992 pour le traité de Maastricht, en 2000 pour le quinquennat et enfin en 2005 pour le traité constitutionnel européen. Le « non » à ce dernier référendum a cependant été contourné par la ratification parlementaire ultérieure du traité de Lisbonne. Et depuis, c’est fini, les Français n’ont plus le droit de se prononcer directement. On leur a même expliqué, par un parfait mensonge constitutionnel, qu’aucun référendum n’était possible sur l’immigration, le mariage gay ou la bioéthique parce que ce sont des réformes « sociétales », alors que l’article 11 ne prévoit que des réformes « sociales ». L’article 3 de notre Constitution est ainsi vidé de sa signification tandis que les frustrations accumulées par cette confiscation, aggravées par les péripéties des dernières élections et complétées par la maltraitance fiscale des classes moyennes, ont débouché sur la revendication d’instauration d’un référendum d’initiative citoyenne (RIC).

La prétendue « dangerosité » du RIC

À peine le mot était-il prononcé que l’on a encore entendu les éternels poncifs sur sa « dangerosité », sachant que le référendum d’initiative présidentielle est aussi accusé de servir les apprentis dictateurs. Ces préjugés référendaires ont toujours été le fait des adversaires de la démocratie, opposés à l’expression directe d’une volonté majoritaire dont ils redoutent qu’elle concurrence leur pouvoir ou qu’elle contrarie leurs propres choix idéologiques. Pourtant, dans les États qui pratiquent régulièrement le référendum, l’on ne voit guère se concrétiser un quelconque « danger ». En Suisse, dans les États fédérés américains, en Italie, en Irlande, au Danemark ou en Grande-Bretagne, où donc a-t-on vu se réaliser l’apocalypse prophétisée par nos démophobes hexagonaux ? En quoi la pratique référendaire du général de Gaulle a-t-elle précipité la France dans le fascisme ? Qui donc pratique ici la démagogie et les « fake news » en jouant sur les « peurs » et en faisant douter les citoyens de leur propre discernement ?

La vérité est que ce sont les résultats du référendum européen de 2005 en France et aux Pays-Bas, suivis du « non » irlandais au traité de Lisbonne en 2008, puis du Brexit en 2016, auxquels s’est encore ajouté un référendum helvétique de 2009 sur les minarets, qui ont définitivement convaincu l’aristocratie « progressiste » que les peuples étaient constitués d’indécrottables ploucs auxquels il ne fallait plus jamais demander leur consentement. C’est le même jugement que porte Hilary Clinton sur les « déplorables » américains.

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Il suffit de lire les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle de 2008 et de la loi organique de 2013 organisant l’impraticable « référendum d’initiative partagée », pour comprendre quelle répugnance ce procédé inspire à nos gouvernants, hormis quelques démocrates sincères. Le rapport du comité Balladur de 2008 sur la modernisation des institutions alignait tous les préjugés habituels sur les « risques » du référendum d’initiative citoyenne et la nécessité d’éviter « certains sujets de société ». Pendant les débats constitutionnels de 2008, le député Pierre Lellouche fut l’un des rares à défendre le référendum en invoquant le général de Gaulle, en accusant ses collègues de frilosité et de conservatisme et en posant la question : « Pourquoi supposer que donner la parole au peuple ne peut conduire qu’à des âneries démagogiques et dangereuses ? » L’interrogation est d’autant plus pertinente que la sociologie de l’actuelle Assemblée nationale révèle une médiocrité certaine et un déficit abyssal de culture politique et juridique. Un débat référendaire ne pourrait pas être pire que nos débats parlementaires.

Pour réactiver la démocratie directe et rendre la parole aux Français sur les sujets essentiels qui touchent à leur « contrat social », il faut donc se résoudre à introduire un véritable référendum d’initiative citoyenne, en sachant cependant que cette procédure ne suffira évidemment pas, à elle seule, à rétablir la confiance.

Le RIC a été introduit au XIXe siècle dans les États américains de l’Ouest à la suite de la corruption systématique constatée dans le fonctionnement de parlements à la solde de lobbys privés. C’est ainsi que naquit le mouvement appelé « Return the government to the people », auquel l’on doit le terme de « populiste », dont le but était de permettre un contrôle populaire des élus conçu comme un « fusil derrière la porte » (« A gun behind the door »). Il n’y a rien d’étonnant à ce que la période actuelle voie ressurgir ces exigences. Toutefois, l’expérience américaine conduit à envisager des modalités plus sélectives.

L’encadrement du RIC

Il faut tout d’abord écarter l’idée promue par Jean-Luc Mélenchon, autrefois défendue par Robespierre, tendant à permettre la révocation populaire des élus en cours de mandat. Cette procédure de défiance, qui existe aux USA sous le nom de « recall » est trop contraire à notre tradition parlementaire de mandat représentatif, selon laquelle « Tout mandat impératif est nul » (article 27 de la Constitution). Le référendum ne doit concerner chez nous que l’adoption de textes constitutionnels ou législatifs.

Mais il y a plusieurs écueils à éviter. D’une part, il faut que les consultations populaires portent sur des sujets d’intérêt collectif pour éviter que nous soyons convoqués aux urnes pour nous prononcer sur des lubies catégorielles. Le risque de l’initiative citoyenne, qui est elle-même forcément minoritaire, puisque seule la décision populaire finale est majoritaire, est d’encombrer les bureaux de vote avec des préoccupations narcissiques ou des intérêts de lobbys catégoriels comme c’est parfois le cas en Suisse ou aux États-Unis. D’autre part, la conséquence d’une trop grande ouverture de l’initiative est aussi de multiplier les consultations et de lasser les électeurs qui finissent par bouder les urnes. Plutôt que le système suisse ou californien trop ouvert, le modèle italien plus sélectif serait adapté à la France.

L’Italie pratique, en effet, le référendum abrogatif en matière législative et le référendum de ratification en matière constitutionnelle, dans les deux cas sur initiative de 500 000 électeurs, soit à peu près 1 % du corps électoral. Il y a donc toujours un préalable parlementaire, puisque l’initiative ne peut porter que sur une loi déjà en vigueur ou une révision constitutionnelle qui vient d’être votée par les deux chambres. Ce système dénommé « veto populaire » a le mérite de mieux baliser l’initiative citoyenne.

Pour la révision constitutionnelle, l’article 89 de notre Constitution de 1958 prévoit déjà qu’après le vote séparé par chacune des deux assemblées, le projet est présenté au référendum, sauf si le président de la République décide de le soumettre au Parlement réuni en Congrès. Le référendum devrait donc être le principe, tandis que le Congrès ne devrait être convoqué que pour les réformes d’intérêt secondaire. Or, là encore, hormis pour la réforme du quinquennat, les présidents successifs depuis de Gaulle ont soigneusement évité la ratification populaire. Il est choquant que l’on puisse changer des éléments fondamentaux de notre contrat social (discriminations positives sexuelles ou ethniques, « spécificité » corse, abandons de la souveraineté nationale, réduction du nombre de parlementaires, compétences du Parlement, etc.) sans l’accord exprès des Français. Il faudrait donc prévoir, comme en Italie, que le référendum constitutionnel est de droit, après le vote séparé du projet de révision par les deux assemblées, lorsque 500 000 électeurs environ le demandent.

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En matière législative, la constitution italienne interdit le référendum pour les textes budgétaires et fiscaux, ainsi que pour la ratification des traités. C’est une bonne limite qu’il faudrait également retenir en France. Le seuil de signatures pourrait être de 1 à 2 % des électeurs inscrits et l’on pourrait exiger qu’elles proviennent d’un nombre minimum de départements pour éviter des sujets d’intérêt purement local. En revanche, le seuil de participation de 50 % nécessaire en Italie pour que le référendum soit valide est d’expérience un peu trop élevé et il faudrait peut-être introduire en France un seuil flexible prenant en compte la participation aux dernières élections législatives.

En revanche, la collecte numérique des signatures soulève des questions. Le mérite d’un référendum est d’obliger les citoyens à prendre leurs responsabilités dans le destin commun en se déterminant dans l’isoloir en leur âme et conscience, après un débat pluraliste et une mûre réflexion. Les initiateurs d’une pétition référendaire devraient aussi être astreints à une démarche active consistant à faire enregistrer leur signature en mairie ou autre lieu public. La démocratie directe demande de « faire un pas » civique vers la res publica. Un dépôt de signature dans un lieu officiel serait préférable à un « clic » passif et paresseux.

Il faut aussi prévoir un encadrement temporel des référendums pour éviter la lassitude de consultations à répétition, en les concentrant le même jour. Le contrôle du Conseil constitutionnel doit porter comme aujourd’hui sur la régularité formelle du déroulement de la procédure. Il peut aussi porter sur le contenu de la proposition, mais il faut toutefois prendre garde à ce que le juge ne s’arroge pas le pouvoir discrétionnaire d’empêcher la consultation populaire par des interprétations abusives et déformantes, comme il tend souvent à le faire. Rien ne serait pire que de donner aux citoyens le sentiment qu’une aristocratie judiciaire confisque encore leur souveraineté. Il faudrait indiquer que le Conseil vérifie seulement si la proposition n’est pas « manifestement contraire à une disposition de la Constitution » (rétablissement de la peine de mort, clairement contraire à l’article 66-1 de la Constitution par exemple). L’on doit aussi mentionner, comme en Californie, qu’une loi parlementaire ne peut rétablir une disposition abrogée par référendum.

Dans un article publié en 1931 et intitulé « Considérations théoriques sur la combinaison du référendum avec le parlementarisme », le grand juriste Carré de Malberg avait parfaitement répondu à la question soulevée : « Seul le référendum apparaît comme un complément suffisant de l’idée de représentation, parce que seul il satisfait le concept sur lequel repose le régime représentatif, à savoir que, par les élus, c’est le sentiment du corps populaire qui se manifeste : ce concept a pour conséquence nécessaire la reconnaissance du droit pour les citoyens de manifester un sentiment contraire à celui qui, sur un point déterminé, a été manifesté en leur nom par leurs représentants. » C’est bien dit.

Février 2019 - Causeur #65

Article extrait du Magazine Causeur


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Juriste spécialiste de droit constitutionnel, professeur de droit public à l’Université de Rennes I

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