En soi, la nouvelle dévoilée le 21 décembre par Philippe Briand,  l’ancien trésorier de la campagne présidentielle de Nicolas Sarkozy, semble un tout petit peu moins dramatique que celle de la fin du monde annoncée pour le même jour : côté UMP, en revanche, elle confirme que 2012 fut bien une « annus horribilis », la décision de la Commission nationale des comptes de campagne (CNCCFP) de ne pas valider les comptes du candidat Sarkozy risquant de coûter au parti la bagatelle de 11 millions d’euros.

À en croire la Commission, devraient en effet être réintégrées dans ses comptes de campagne certaines dépenses effectuées avant la déclaration de candidature officielle, le 15 février : dépenses dénoncées à l’époque par le PS, qui accusait le président en exercice d’utiliser à des fins électorales « les moyens de l’Etat ». D’où un dépassement du plafond autorisé, soit 22 069 000 € pour un candidat qualifié au second tour. Naturellement, les responsables de l’UMP contestent une telle appréciation : Philippe Briand affirme ainsi que « le montant du dépassement est peu significatif, 1,6 %, et ne saurait à lui seul entraîner le rejet du compte » ; d’autres s’insurgent contre le fait de comptabiliser des dépenses effectuées avant que le candidat se soit officiellement déclaré. Mais leurs adversaires ont beau jeu de répliquer que s’il y a un plafond précis, c’est bien pour sanctionner tout dépassement, fût-il de quelques euros, et de souligner que la déclaration officielle de candidature ne saurait être déterminante à elle seule, dès lors que les intentions du président étaient connues depuis belle lurette. Cependant, par-delà l’anecdote et les débats techniques, cette nouvelle avanie subie par l’UMP met en lumière un certain nombre de points aveugles nettement plus préoccupants.

Et en premier lieu, celui qui parait inhérent au caractère renouvelable du mandat présidentiel. En tant qu’ancienne porte-parole de campagne de Nicolas Sarkozy, NKM l’a d’ailleurs parfaitement formulé, en déclarant que la décision de la CNCCFP posait un sérieux problème institutionnel et pouvait entraîner une vacance du pouvoir en période électorale. « Est-ce qu’un président est président jusqu’au bout, a-t-il le droit d’être candidat à sa réélection ? »

Très bonne question, Nathalie. Tu trouveras à ce propos quelques éléments de réponse dans les écrits d’un certain Alexis de Tocqueville, qui après avoir un peu réfléchi à ce sujet, en concluait qu’un président de la République rééligible risquait fort de ne penser qu’à sa future réélection, et d’utiliser tous les moyens à sa disposition en vue de cette dernière. C’est pourquoi il préconisait un mandat non renouvelable, règle qu’il parvint à faire inscrire dans la constitution de 1848 – ce qui, du reste, n’empêcha pas la IIe République de sombrer, puisque que c’est précisément l’impossibilité de briguer un second mandat qui poussa le président élu, Louis-Napoléon Bonaparte à renverser le régime le 2 décembre 1851. À part cette solution radicale – le non renouvellement, qui eut les faveurs de Michel Debré -, on n’échappe à la confusion des genres, et donc à une situation immanquablement boiteuse, inéquitable, sinon scandaleuse, que dans deux hypothèses : lorsque le  président est vertueux, ou lorsqu’il est impuissant. De Gaulle est à ce jour l’unique illustration de la première, celle d’un chef de l’État qui pouvait parfaitement utiliser l’avantage qu’il tirait de sa position en vue de sa réélection, mais qui se refusa à le faire : en décembre 1965, le Général ne daigna même pas descendre dans l’arène – ce qui, à sa grande stupeur, l’empêcha d’être élu dès le premier tour de scrutin.

Second cas de figure, le président impuissant : telle est la situation sous la IIIe République, au temps de Jules Grévy ou d’Albert Lebrun, ou sous la Ve, mais uniquement en cas de cohabitation : car ce n’est point par excès de vertu, on s’en doute, que François Mitterrand en 1988, ou Jacques Chirac en 2002, ne purent abuser de leur fonction lorsqu’ils briguèrent un second mandat. Hors cohabitation, en revanche, le problème est à peu près inextricable. Un président qui veut être réélu devrait-il alors « se mettre sur la réserve », pour reprendre les mots de NKM, et se montrer « tellement prudent qu’il n’exercerait plus sa fonction » ? Bien sûr que non : ni institutionnellement, ni politiquement, il n’a la possibilité de se transformer en potiche – durant les mois, voire les années, qui précèdent l’élection.  Ce faisant, il porterait atteinte à la fonction tout en réduisant ses chances d’être réélu. Mais alors, comment faire ? La réponse, c’est qu’il n’y a pas de réponse. Sinon celle qui consiste à se résigner à la confusion des genres, et au fait qu’un élu, fût-il président de la République, est d’abord quelqu’un qui songe à sa réélection.

Mais ce n’est pas tout – dès lors que la CNCCFP ne statuant pas en dernier ressort, c’est au Conseil constitutionnel qu’il appartiendra de trancher. Bref, de condamner, ou non, l’UMP à 11 millions d’amende. Et l’on aperçoit aussitôt une batterie de nouvelles difficultés.

Des difficultés qui tiennent d’abord au fait que Nicolas Sarkozy, en tant qu’ancien chef de l’État, est membre de droit du Conseil. Et qu’il sera ainsi juge et partie. Sans doute aura-t-il l’intelligence et l’habileté de se déporter, c’est-à-dire, de ne pas siéger : mais à cet égard, les textes applicables, et notamment, la loi organique du 7 novembre 1958 et le décret du 13 novembre 1959, qui déterminent les obligations des membres du Conseil constitutionnel, restent relativement flous. D’ailleurs, même si l’ancien président ne siège pas, le fait est que les neuf membres nommés du Conseil ont tous été désignés par des autorités liées à l’UMP, quatre d’entre eux l’ayant été au cours du mandat de Nicolas Sarkozy. Ce qui, naturellement, ne suffit pas à mettre en doute leur intégrité, mais ne pourra que laisser prospérer les soupçons, les doutes et les rumeurs. Et ce, d’autant plus aisément que les enjeux sont considérables, et que le Conseil a déjà montré, dans le passé, que des considérations d’opportunité politique n’étaient pas toujours absentes de ses décisions.

Sans même parler de récents contentieux électoraux, on se souvient qu’il y a un an tout juste, un ancien membre du Conseil constitutionnel, le professeur Jacques Robert, avouait qu’en 1995, celui-ci  s’était prêté à une «  belle entourloupe » à propos des comptes de campagne du candidat Balladur, validés malgré leurs invraisemblances massives alors que ceux du micro candidat Jacques Cheminade  étaient impitoyablement retoqués. En l’occurrence, quelle que soit la décision finale du Conseil constitutionnel, il y aura donc matière à gloser : s’il infirme la décision de la CNCCFP, tout le monde pensera qu’il s’est souvenu du passé : les bons amis font les bons comptes. Et s’il la confirme, chacun croira qu’il a voulu ménager l’avenir.

*Photo : isarepi.

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Frédéric Rouvillois
professeur de droit public à l’université Paris Descartesest né en 1964. Il est professeur de droit public à l’université Paris Descartes, où il enseigne le droit constitutionnel et s’intéresse tout particulièrement à l’histoire des idées et des mentalités. Après avoir travaillé sur l’utopie et l’idée de progrès (L’invention du progrès, CNRS éditions, ...